המאבק בשחיתות

מיגור השחיתות לחלוטין אינו אפשרי. צמצומה של השחיתות היא משימה ברת-ביצוע. למה? מפני שבכל חברה אנושית יהיו תפוחים רקובים, רודפי בצע, גנבים נותני ומקבלי שוחד. נחישות המאבק בהם, הנורמות שמוקיעות את התופעה ומצמצמות את מספר "המושחתים הפעילים" קובעות במידה רבה את מוסריותה של החברה ואת חוסנה.

לצערי הרב, כל ממשלות ישראל, ודאי אלה האחרונות, לא רואות בשחיתות איום על החברה ועושות מעט מאוד כדי להיאבק בה. יהיה נכון לומר שאפילו להפך: בקריצת עין הן מעודדות את ההשחתה. לעתים נדמה לנו שהחשיפות הרבות והעמדתם לדין של נבחרי ציבור רבים בשנים האחרונות מהווים סימן, כי המאבק בשחיתות אכן נושא פרי. לא בהכרח. ייתכן שהשינוי ב"אופייה" של השחיתות מטעה, ובפועל מה שהשתנה הוא סוג הפגיעה בטוהר המידות. אם למשל, בשנות ה-50 וה-60 של המאה הקודמת חלק ניכר ממעשי השחיתות היו קשורים לחיזוק מפלגת השלטון, ואם בשנות ה80 וה90 חלק ניכר ממעשי השחיתות היו קשורים לניסיונות להשיג עוצמה פוליטית בתוך המפלגה (הן באמצעות עקיפת חוקי מימון בחירות הן באמצעות מבול של מינויים פוליטיים וחלוקת ג'ובים) – הרי שבשנים האחרונות רוב פרשות השחיתות מאופיינות בחמדנות לשמה, בבצע כסף, שוחד ומעילה בכספי ציבור לרווח אישי.

גם המעבר ל"שחיתות חוקית" עשוי להטעות. כאשר יש מי שטוען שניכר שיפור, אני גורס שהשיטות המושחתות השתכללו. חלק לא מבוטל מהשחיתות "נודד" מניסיונות להשפיע על הקמפיינים ועל הבחירות הדמוקרטיות לשתדלנות בתהליכי הרגולציה והחקיקה. בעלי ההון ואינטרסנטים אחרים מצאו דרכים חוקיות לשלוט בתהליכי קבלת ההחלטות. השליטה של טייקונים ושל קומץ פוליטיקאים במערכת הפוליטית והקשרים ההדוקים בניהם, פוטרת אותם מהצורך להשתמש באמצעים מושחתים כמו שוחד, טובות הנאה ומינויים פוליטיים. לא שאלו נעלמו כליל, אבל השחיתות שינתה פניה ומצאה נתיבים יעילים יותר.

איך נאבק בשחיתות?

4 צלעות המאבק בשחיתות: חינוך, הרתעה, שקיפות וכללים אפקטיביים.

החינוך הוא המשמעותי ביותר. באמצעותו אנחנו יכולים ללמד את נזקי השחיתות ולהוביל לשיפור נורמות ושינוי התנהגות. לימוד שיטתי בתחום זה יאפשר לציבור לזהות מעשים מושחתים, להבין את נזקיהם, להיות ביקורתי כלפי תוצאותיהם וגם לשפוט את הנבחרים לפי רף שאינו רק פלילי,  כי אם גם מוסרי-ציבורי. טוהר מידות הוא ערך חברתי חשוב. שחיתות מגדילה כמובן את אי-השוויון.

כדי להנחיל ערכים אלה לציבור יש לקדם תכנית לימודים מפורטת למוסדות החינוך שתעלה על נס הן את חשיבותה של מערכת חוק ומשפט עצמאית והן את חשיבותו של המנהל התקין. גם אם נתחיל לאלתר בחינוך למאבק בשחיתות את הפירות נראה רק בעוד שנים רבות, ואין לנו את הפריווילגיה להמתין. לפיכך, יש לנקוט בצעדים נוספים במקביל.

הרתעה. רוב האנשים אינם עבריינים ובוודאי לא מושחתים. רובם חונכו כראוי וירחיקו עצמם מדבר שחיתות, ואילו אחרים חוששים להיתפס. ככל שהסיכון להיתפס בפעילות בלתי-חוקית גבוה יותר – כך קטן הסיכוי שאנשים יבצעו עבירות. קוראים לזה הרתעה. כדי להיאבק ברצינות בשחיתות הציבורית יש לייצר הרתעה אפקטיבית שתמנע את רוב העבירות. הדרך הזו יעילה מהסיבה הפשוטה שעדיף לייבש את הביצה מאשר לנסות לצוד את היתושים.

הרתעה יעילה נוצרת לאו דווקא מענישה מחמירה, אלא מעיסוק שיטתי של רשויות החוק והאכיפה בביצת השחיתות. בדיקות שגרתיות של כל אירוע חריג, הבנה מעמיקה בתהליכי קבלת ההחלטות, חקירות נחושות, פרסומים שיטתיים ונטילת יוזמה מייצרת הרתעה; מדיניות חסרת פשרות של גורמי האכיפה והחוק נגד גילוי שחיתות מייצרת התרעה; סגירת פרצות מייצרת הרתעה.

שקיפות מונעת שחיתות. תלינו תקוות רבות בחוק חופש המידע שנחקק בשנת  1988 וקיווינו  שיביא ל"מהפכת שקיפות" במערכת היחסים שבין הרשויות הציבוריות לאזרח. התקווה הזו נכזבה. מנגנונים בירוקרטיים ופטורים שהוכנסו לחוק מנוצלים על-ידי רשויות ציבוריות כדי לעקרו מתוכן. החוק לא הוכיח עצמו ככלי שימושי לשקף לציבור בבהירות את פעילות השלטון ועל כן תדירות השימוש בו היא מן הנמוכות במערב. מבקשי המידע נתונים לחסדיהם של ממונים ברשויות ללא כל ערכאת ערעור, זולת בית המשפט המנהלי שפניה אליו כרוכה בהוצאות נכבדות.

יש לתקן את החוק כך שיחייב פרסום יזום של החלק הארי של המידע המצוי בידי הרשויות. המידע הזה שייך לציבור ולא למדינה. ידע הוא כוח – וראוי שהידע יהיה מצוי בידי האזרחים. ככל שפעולות השלטון יהיו שקופות יותר, כך יישמר טוהר המידות.

הכרחי גם לייצר גם כללים יעילים, בבחינת חסימת הפרצות הקוראות לגנבים ולמושחתים. הנה מספר דוגמאות:

חיזוק ותגבור מערכת האכיפה וביצור מערכת המשפט. כדי לחזק את שלטון החוק ולהיאבק ביעילות בשחיתות הציבורית יש לתגבר את האכיפה באמצעות הוספת תקנים של שופטים, הקמת בתי משפט נוספים וכן הגדלה של מספר השוטרים באופן שיתאים לאתגרים הניצבים בפני המשטרה, ובכלל זה חיזוק המשטרה הכלכלית.

יש לחוקק חוק לקידום שלטון החוק והמנהל התקין (ולמלחמה בשחיתות – תקצוב וכח אדם), שתכליתו להבטיח משאבים ואמצעים במסגרת תקציב המדינה על דרך של תקצוב וכח אדם, כדי לקדם ולהבטיח קידום וקיום שלטון החוק והמינהל התקין, ביצורה של מדינת ישראל כמדינת חוק וישום עקרונות השוויון, ההגינות והשקיפות במערכת הציבורית ומלחמה בשחיתות, תוך מתן כלים יעילים לציבור ולגורמי האכיפה לשם קידום ויישום תכליות אלו.

בשנים האחרונות, וביתר שאת בעת כהונתן של שתי הממשלות האחרונות, ניצבות מערכת המשפט ואכיפת החוק בפני התקפות חסרות רסן מצד פוליטיקאים. כל רצונם של המתקיפים הוא לערער את יציבותה, לפגוע באי-תלותה ובאיכותה ולהקטין את אמון הציבור במערכת שהיא אחת מהטובות שבעולם המערבי. יועץ משפטי בלתי תלוי ורשות שופטת עצמאית ומקצועית היא בסיס לשלטון חוק, ושלטון חוק  הכרחי למיגור השחיתות.

הון ושלטון

תהליכי ההפרטה של נכסים ממשלתיים גרמו לכך שבמקום מונופולים ציבורים כוחניים מדי – קיבלנו משק ריכוזי ונוצרה מציאות כלכלית-פוליטית מסוכנת לדמוקרטיה, שבה מספר מצומצם של משפחות הון חולשות על מגוון ענפים קריטיים למשק, והעוצמה הכלכלית שלהן לעתים חזקה יותר מהעוצמה השלטונית.

מדינת ישראל היא מדינה קטנה, ומטבעם של דברים קיימת היכרות בין בעלי הון לבין נבחרי ציבור. האחרונים קובעים במחי החלטה את גורלם של עסקים ומיזמים בהיקפים כספיים עצומים. הפיתוי גדול, הסיכון שיופקרו נכסים לאומיים לטובת התעשרותם של יחידים הוא אמיתי. מי מחליט על כך? נבחרי ציבור ופקידים בכירים. לפיכך יש להגביל בחוק את תופעת ״הדלת המסתובבת״. אותם אנשים שבכובעם הציבור מקבלים החלטות שמטיבות עם בעלי הון ואחר כך עוברים לעבוד אצל אותם גורמים שהחלטותיהם הטיבו עימם. יש להרחיב את תקופת הצינון ולהפכה למדורגת כדי להתאימה למציאות.

טוהר מידות ונושאי משרות שלטוניות

כאמור שקיפות היא מעין חומר מחטא נגד שחיתות. לא די בפרסום פרוטוקולים של דיונים ומידע רציף לציבור. יש להאיר בעוצמה יתרה את המקומות שבהן יש סכנה לפגיעה באינטרס הציבורי. חשוב מאוד להגביר את השקיפות בתהליכי קבלת החלטות. כדי לקדם זאת יש לחוקק או לתקן את החוקים הבאים:

  • חוק גילוי עניינים של נבחרי ציבור שיטיל עליהם חובה להגיש תצהיר המפרט את כלל הזיקות שיש בהן כדי להעמידם במצב של חשש לניגוד עניינים.
  • חשיפת הצהרות הון של נבחרי ציבור. בישראל הנבחרים מוסרים הצהרת הון למבקר המדינה, אך זו נותרת חסויה. בחלק מהמדינות הדמוקרטיות נהוג שהצהרות ההון מפורסמות לציבור – כדי שזה יוכל לעקוב אחרי שינויים מהותיים בנכסיו של נבחר הציבור ולתהות על מקורם.
  • הרחקת עבריינים ממשרות ציבוריות. מי שהורשע בעבירה שיש עימה קלון או בעבירה חמורה מתחום טוהר המידות, לא יוכל להיבחר שוב למשרה שלטונית.

כסף ופוליטיקה

במשטרים דמוקרטיים אחת הסכנות המשחיתות את השיטה הפוליטית קשורה למימון פוליטיקאים ומערכות בחירות. הנהגת הבחירות המקדימות (הפריימריז) הגביר מעבר לתחום הסביר את תלותם של הפוליטיקאים בתרומות כספיות. קשה להיבחר ללא ממון רב לרשות עיר או לרשימת מועמדים של מפלגה לכנסת. (ועדיין יש לזכור שפריימריז הם שיטה עדיפה על החלטות שרירותיות שמתקבלות במחשכים).

הסכנה הברורה והמוחשית ביותר היא קבלת תרומות או הטבות מגופים או אנשים שמנסים לקדם אינטרסים כלכליים במסווה של תרומה "אידאולוגית". חלק מ"התורמים" מצפים כמובן לתמורה מהפוליטיקאי שנבחר כגון חקיקה מיטיבה או פרוטקציה וג'ובים. רק בעניין זה נמצאים כיום עשרות ראשי רשויות בחקירה. יש איפוא בעיה בשיטה ולא פעם אנחנו מטפלים רק בסימפטומים ולא במחלה עצמה.

כך או כך התלות הגוברת של הפוליטיקה בכסף היא אחת הסיבות העיקריות להתגברות השחיתות הפוליטית. יש להטיל מגבלות חוקיות נוספות, לשקול מימון מדינתי של חלק מהוצאות הבחירות, להנהיג פיקוח יעיל ובעיקר לייצר ענישה אפקטיבית שתרחיק את המשחיתים ואת המושחתים. מדי שנה קונס מבקר המדינה (שהנושא מצוי באחריותו) את הפוליטיקאים הסוררים, ברם הקנסות הללו אינם מרתיעים והעבירות חוזרות ונשנות.

יש להנהיג לאלתר שורה נרחבת של צעדים וחקיקה שיצמצמו את השחיתות הפוליטית, בהם גם ביטול הכספים הקואליציוניים, לפיהם חבר כנסת בודד מנתב כספי ציבור לפי ראות עיניו ולא פיקוח ראוי וכן להנהיג כללי אתיקה מחייבים  לשרים, חברי כנסת וליתר הנבחרים. על חשיבותם של כללי האתיקה ועל הניסיונות שלי לחוקקם תוכלו לקרוא בהרחבה בעמוד אתיקה לנבחרי ציבור

בנוסף, יש לעודד תקשורת עצמאית ולבצר את מעמדו החוקתי של חופש הביטוי. עיתונות חוקרת וסקרנית היא חוליה חשובה בחשיפת שחיתויות ומחדלים של השלטון.

שחיתות ברשויות המקומיות

הרשויות המקומיות הן חממות שחיתות. בזה אחר זה נופלים ראשי ערים למלכודת שכרון הכוח. מבנה המערכת והיעדר הפיקוח ברשויות מאפשר להשחית, לרמות ולגנוב בקלות יתרה. מספיק להביט במפה הזו ולהיווכח כי מדובר במגיפה:

מפת הערים והרשויות המקומיות שראשיהן הסתבכו בעבירות שחיתות:

השחיתות היא כאמור מגיפה, והדרך הטובה ביותר לטפל במגפה היא להקדים תרופה. לחסן את המערכת העירונית ולסתום כמה שיותר פרצות:

  • יש להגביל את כהונת ראשי הערים לשתי קדנציות או 8 שנים.
  • יש לנתק את יחסי הכפיפות בין ראש העיר למבקר העיר ולשומרי הסף בעירייה ולדאוג לעצמאותם.
  • יש לשנות את דרך האיוש של ועדות התכנון והבניה וייעל את עבודתן. התמשכות ההליכים כשלעצמה כמו גם בירוקרטיה מיותרת גורמת לאנשים לפנות לדרכים עקלקלות.
  • יש ולהגביל באופן משמעותי את התרומות למועמדים לראשי ערים מאנשי עסקים בעלי אינטרס.
  • יש לקבוע הנחיות ברורות לתהליכי הרכבת קואליציה לאחר הבחירות וחידוד ההבחנה בין הבטחה פוליטית לגיטימית לבין הבטחה מושחתת.
  • יש להגביר את הפיקוח על החברות הכלכליות ברשויות המקומיות שתקציביהן מגיעים למיליארדי שקלים בשנה. בין היתר באמצעות בחינת כשירויות הדירקטורים הממונים.
  • יש לכתוב מחדש את חוק הרשויות המקומיות כך שיסדיר עשרות סוגיות של התנהלות נבחרים ומועצות. החוק המנדטורי הזה אינו תואם את הצרכים של העולם המודרני, ודאי לא בתחום טוהר המידות והשקיפות.

הגנה על חושפי שחיתויות

חושפי השחיתויות הם חוד החנית מבאבק חזית המאבק על טוהר המידות. כמעט בלתי אפשרי לגלות שחיתות ללא בלעדיהם. רוב העובדים שחשפו שחיתות בישראל, כמו במדינות אחרות, סבלו מהתנכלויות רבות ומחרמות במקום העבודה ועד פיטורים.

חובתנו המוסרית כחברה היא לשמור על הגיבורים האלו. הם עושים עבורנו את העבודה המלוכלכת ומשלמים מחיר כבד. המוסד האמון על השמירה על חושפי השחיתויות הוא משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה רשאי להוציא צו הגנה לחושף השחיתות ובכך לשמור עליו מהתנכלות המעסיק. במקרים רבים, רבים מדי, פועל המבקר מעט מדי ולאט מדי. בירוקרטיה, בעיות בחוק וגרירת רגליים מיותרת מייצרים מצב בלתי נסבל בו חושפי שחיתויות ממתינים שנים רבות לצו ההגנה המיוחל. במילים פשוטות יותר, חושפי השחיתות מקריבים עצמם והמדינה פשוט מפקירה אותם.

מצב כזה אינו מעודד עובדים לפעול ולבער את הנגע. יש לאפשר מהלך של תלונה אנונימית מחד או לחילופין לתת הגנה רחבה לאנשים אמיצים אלה. על מנת לשפר את מעמדם של חושפי השחיתויות בניתי במהלך כהונתי מעין "ארגז כלים" להגנה על חושף השחיתות. חלק מהיוזמות כבר אושרו – חוק הרחבת המונח שחיתות המאפשר למבקר להעניק יותר צווי הגנה, חוק סיוע משפטי חינם לחושפי שחיתויות, אות הנשיא לחושפי שחיתויות ועוד. לפירוט נוסף בקרו ב"הגנה על חושפי השחיתויות" באתר.

הנה קטע מדיון שיזמתי בנושא בוועדה לביקורת המדינה -"מבקר המדינה מפקיר את חושפי השחיתויות":

תכנית המאבק בשחיתות

המאבק בשחיתות אינו חזות הכל. חלק ניכר בחיי הבוגרים הוקדש למאבק בשחיתות. דווקא ממקום המצאי ובשל העובדה שהנושא חשוב לי, כדאי מאוד לזכור שהמאבק בשחיתות השלטונית אינו חזות הכל. רצוי לזכור שאת המאבק הזה יש לנהל באופן תקיף אך לא מתלהם. חשוב לצמצם את השחיתות בלי לפגוע יתר על המידה ביכולתם של נבחרי הציבור למשול, בלי להרתיע עובדי ציבור מלפעול בשיקול דעת ראוי ולקבל החלטות חיוניות,  בלי ליצור בירוקרטיה משתקת ומשחיתה והעיקר בלי לגרום לזילות של הפוליטיקה.

עוד על חיזוק שלטון החוק והמאבק בשחיתות תוכלו לקרוא במסמך המפורט שבניתי יחד עם חבר הכנסת לשעבר, ניצב בדימוס משה מזרחי:

A5_plan_lr