כללי אתיקה לנבחרי ציבור

כללי אתיקה לחברי הכנסת

זה לא סוד שמעמדה של הכנסת בשפל והמצב רק הולך ומתדרדר. על פי מדד האמון במוסדות הדמוקרטיה של "המכון הישראלי לדמוקרטיה", בשנים האחרונות חלה ירידה תלולה באמון הציבור בכנסת. מ52% ב-2012 ל26.5% בלבד ב-2016. לשם השוואה, האמון במוסד נשיא המדינה עמד ב-2016 על 61.5% והאמון בבית המשפט העליון על 56%. הכנסת משתרכת בסוף הרשימה, מקדימה רק את התקשורת והמפלגות.

ברור שלהתנהלותם של נבחרי הציבור "תרומה" משמעותית לתהליך ההרסני הזה. לא משנה מה אתם חושבים על הפוליטיקאים כקבוצה – או על חבר כנסת זה או אחר, הזילות של הפוליטיקה היא מגמה מסוכנת. השאלה היא מה עושים?

 

מדד הדמוקרטיה הישראלית 2016 מתוך מחקר צוות המכון הישאלי לדמוקרטיה בראשות פרופ' תמר הרמן. למדד המלא באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה לחצו כאן.

מתחילת כהונתי בכנסת ה-19 עמלתי, בשיתוף פעולה עם חברי הכנסת (היום שרים) צחי הנגבי ויריב לוין, ולאחר מכן עם שותפים נוספים, על תקנון אתי חדש לחברי הכנסת. למה זה חשוב? הנה ציטוט מהקוד האתי עצמו:

"מטרתם של כללים אלה היא לטפח התנהגות ראויה של כל אחד מחברי הכנסת, בהתאם לשליחותו כחבר הכנסת, כדי לשפר את תפקוד הכנסת ואת מעמדה המיוחד כמוסד עליון במשטר הדמוקרטי, לשמור על כבודה, להבטיח טוהר מידות ולקדם את אמון הציבור בכנסת".

ובמילים פשוטות: אם הכנסת תאשר את כללי האתיקה החדשים יהיה בכך מעין "הסכם" מחודש בין חברי הכנסת לבין הציבור הישראלי. אני מאמין שיש סיכוי לשפר את היחסים המורכבים. כמובן שכינון קוד אתי לבדו לא יועיל ויש צורך בצעדים נוספים. אבל אין ספק שכללי התנהגות מחייבים לנבחרי הציבור, בכל תחומי פעילותם, מהווים התחלה מצוינת.

סיבה נוספת לכינון קוד אתי לנבחרי ציבור נעוץ בעובדה, כי השחיתות השלטונית מתבטאת במגוון רחב של תופעות – מעל חלקן מתנוסס דגל שחור עז, ברם יש מקרים קלים שבהם הסטייה מהשורה אינה מגיעה לכדי רף פלילי. בעיני חשוב לטפל גם במקרים הקלים, מפני שהזנחתם גורמת לניסיון מתמיד "להזיז את גבול המותר".

אלא שבישראל חסרים כלים חלופיים למשפט הפלילי, בעיקר לגבי דרג הנבחרים. לעובדי הציבור יש קוד משמעתי ויש הליך משמעתי גם כנגד עובדים ברשויות המקומיות. לעומת זאת, אין כמעט כלים משמעתיים נגד נבחרים ברשויות המקומיות, אין הליכי משמעת לשרים או לסגני-שרים, וההליכים האתיים כנגד חברי כנסת דלים מדי ועליהם אני מבקש להוסיף, כדי להפכם לא רק למשמעתיים, אלא למשמעותיים ומרתיעים.

כאשר אין הסדרים חליפיים נקלעת מערכת אכיפת החוק לדילמה. אם נפתחת חקירה פלילית ומוגש כתב אישום ב"מקרה גבולי" מואשמת המערכת בהתנכלות לנבחר הציבור. כאשר היא סוגרת תיק גבולי, מפני שההליך הפלילי לא מתאים כדי לטפל בעבירה, היא מואשמת בהגנה לא צודקת על נבחר ציבור. כדי לא לאבד את הכלי הציבורי החשוב, הקובע מתי מעשהו של נבחר הציבור לא תקין או לא ראוי, דרושה במקביל למערכת הפלילית גם מערכת אתית.

איך זה יכול להיות שעד היום אין תקנון אתי לחברי הכנסת אתם שואלים? ובכן, יש … אבל כללי האתיקה הקיימים של חברי הכנסת הותקנו בשנת 1983 (לפני למעלה מ-30 שנה). מאז נוספו עליהם הוראות שונות, אבל אין מסמך מעודכן וברור שמפרט איך צריך חבר כנסת להתנהג וחסרות סנקציות אפקטיביות כנגד מי שמפר את הקוד. דרוש לנו בהקדם קוד אתי חדש שהציבור ילמד את תוכנו והנבחרים יפעלו לאורו. בתקנון שגיבשנו יש גם עשרות כללים חדשים וגם כאלה שכבר נכתבו אבל היה צורך להתאימם לרוח הזמן. הנה המסמך לפניכם.

04022114

התקנון שגיבשנו מבוסס על המלצותיה של ועדה ציבורית, בראשות שופט ביהמ"ש העליון (בדימוס) יצחק זמיר, שהציעה לכנסת ה-16 קובץ חדש של כללי אתיקה. בכנסת ה-18 הקימה ועדת הכנסת ועדת משנה לגיבוש כללי אתיקה לחברי הכנסת, בראשות ח"כ אורון, שהוציאה אף היא תחת ידה המלצות שטרם מומשו.

בכנסת ה19 היינו קרובים מאוד לסיום. העבודה המקצועית והפוליטית הושלמה והאישור היה קרוב. אבל הממשלה פורקה וההליך נעצר רגע לפני סיומו. את המלאכה הזו צריך להשלים.

הנה תמצית סעיפי הקוד בכתבה של עמית סגל בחדשות 2, זמן קצר לפני פיזור הכנסת ה19.

כללי אתיקה לחברי הממשלה

אם חשבנו שכללי האתיקה של חברי הכנסת מיושנים ולוקים בחסר, לגבי שרים וסגני שרים המצב חמור הרבה יותר – להם אין בכלל כללי אתיקה. יש מסמך מיושן מ-1977, "כללי ועדת אשר" שמו, הנוגע להצהרות הון של שרים, החזקת מניות וניגוד עניינים. אלא שהמסמך לא עונה על הצרכים – זה בוודאי אינו קוד אתי.

מה קורה כאשר שר או סגן שר עובר עבירה בתחום הנורמה המשמעתית? יש שתי ברירות – חקירה פלילית או התעלמות. אין אפשרות שלישית והיא נדרשת מאוד. למשל מנגנון משמעתי. מכיוון שרוב העבירות הנורמטיביות אינן חוצות את הרף הפלילי, המשמעות בפועל היא כי אנחנו מטאטאים אל מתחת לשטיח וללא טיפול כמעט את רוב העבירות. על פי מדד אמון הציבור של המכון הישראלי לדמוקרטיה (ראו בראש העמוד) הממשלה מקבלת ציון זהה כמעט לכנסת ומדורגת רביעית מתחתית הרשימה. כללי אתיקה ועמידה בהם בודאי יסייעו להשבת אמון הציבור בנבחריו.

בשנת 2006 מינתה ממשלת אולמרט ועדה ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס, מאיר שמגר. תפקיד הוועדה היה לגבש קוד אתי לחברי הממשלה והצעה לכינון מנגנון העמדה לדין משמעתי של שרים וסגני שרים שיפרו את הכללים. באפריל 2008 סיימה הוועדה את עבודתה והעבירה את המלצותיה. ב-2009, בעת כהונת ממשלת נתניהו השנייה, הוקמה ועדת שרים בראשות שר המשפטים יעקב נאמן, שאמורה הייתה לגבש ולהתאים את הצעת כללי האתיקה שהציעה ועדת שמגר ולהעבירם בממשלה. זה לא קרה. בפועל פעלה ועדת נאמן לסנן ולעקר הנחיות שלא התאימו לשרים ובעיקר למרוח את הזמן. ב-2011 הוגש הנוסח המרוכך של נאמן, אך גם זה לא הובא כלל לדיון. בכנסת ה-19 עסקה בנושא כללי האתיקה שרת המשפטים דאז ציפי לבני, אבל גורמים בממשלה בלמו את יוזמתה. מאז נבחרתי לכנסת ביקשתי לשים קץ למריחת הזמן האין סופית הזו ופניתי שוב ושוב לשרה ולגורמים הרלוונטיים. באחת הפניות, יחד עם עמותת "הצלחה"  ביקשנו מראש הממשלה דיון בממשלה בנושא בהקדם לפני הגשת עתירה לבג"ץ מטעמינו. הממשלה פורקה ולבני, כאקט הצהרתי פרסמה את המלצותיה יום לאחר פיטוריה ממשלת נתניהו. לא תופתעו להיווכח כי מאז לא עסקה הממשלה בנושא.

יש חשיבות מהותית וחוקתית באימוץ תקנון אתי לנבחרי ציבור. העובדה שאין כללי אתיקה לשרים מייצרת פרצה בעייתית במשפט הציבורי בישראל. יש כאמור עבירות שפשוט לא ניתן לטפל בהן ללא תקנון אתי וסנקציות בצדו. מעבר לכך, מדובר באמירה נורמטיבית. התקנון האתי משקף את המחויבות של שרים לפעול על פי אמות מידה של הגינות, שקיפות ולטובת הציבור. זהו נדבך חשוב בחידוש אמון הציבור בנבחריו. כשממשלה נמנעת מלקבל על עצמה כללים אתים כלשהם היא בעצם אומרת – לנו מותר הכל. אנחנו לא מחויבים לנורמות בסיסיות.

להלן כללי האתיקה לממשלה בניסוחם האחרון:

כללי אתיקה - נוסח סופי