מהי שחיתות?

תולדות השחיתות כתולדות האנושות. בספר בראשית פרק ו, י"א נכתב: "וַתִּשָּׁחֵת הָאָרֶץ, לִפְנֵי הָאֱלֹהִים; וַתִּמָּלֵא הָאָרֶץ, חָמָס.  וַיַּרְא אֱלֹהִים אֶת-הָאָרֶץ, וְהִנֵּה נִשְׁחָתָה:  כִּי-הִשְׁחִית כָּל-בָּשָׂר אֶת-דַּרְכּוֹ, עַל-הָאָרֶץ. וַיֹּאמֶר אֱלֹהִים לְנֹחַ, קֵץ כָּל-בָּשָׂר בָּא לְפָנַי-כִּי-מָלְאָה הָאָרֶץ חָמָס, מִפְּנֵיהֶם; וְהִנְנִי מַשְׁחִיתָם, אֶת-הָאָרֶץ".

מהי משמעות ההשחתה בתורה? קלקול המידות. זוהי בעצם גם המשמעות של שחיתות כיום: קלקול המידות המוביל להרס החברה.

גם בתרבויות אחרות מדובר על הרס שמקורו בהשחתת החברה. המילה האנגלית "Corruption" מקורה במילה הלטינית Corruptio משמעותה "התנפצות לרסיסים".  וזה בדיוק מה שגורמת שחיתות פוליטית – התנפצות לרסיסים של נאמנות האזרחים למסגרת המדינתית ובריחה אל מסגרות אחרות, פרטיקולריות. להתנפצות הזו יש כאמור השלכות על יציבותה וחוסנה של חברה אנושית ועל מסגרותיה הפוליטיות.

שחיתות במובנה הבסיסי של קלקול מידות עלולה לפגום בכל תחומי חיינו. יש שחיתות בעסקים ובחברות כלכליות, אבל כמובן שלא כל פשע הוא שחיתות ולא כל עבירה היא פגיעה בטוהר המידות. מהאמנה הבינלאומיות למלחמה בשחיתות שעליה חתומה גם מדינת ישראל אנחנו יכולים לתחום את גבולות השחיתות המסכנת את הציבור בכללו: באמנה הזאת שני חלקים – שחיתות שלטונית ושחיתות בעסקים. חלוקה הגיונית מפני ששחיתות בשלטון ושחיתות בעסקים לא רק קשורות אחת לשנייה, אלא אף מזינות זו את זו.

למה שחיתות היא בעיה בכלל?

השחיתות השלטונית היא אחד האיומים הקשים ביותר על מדינת ישראל, ואני לא מגזים. על דרך המשל אפשר להשוות את השחיתות הזו למחלה ממארת שמתפשטת בגוף תקופה ארוכה בלי שמודעים אליה, וכאשר היא מתפרצת בשלב מתקדם, כבר קשה מאוד לחסלה. מטבע הדברים, שחיתות מתקיימת במחשכים ולכן אין לנו דרך לדעת בוודאות את היקפיה. ברם, אחרי שהתברר שאצלנו הנגע הגיע גם לראשי ממשלות, שרים, גופים שלטוניים ומפלגות – ניתן להעריך שאנחנו נמצאים במצב של התפשטות סמויה של מחלת השחיתות. כמו מחלת הסרטן, אם השחיתות תמשיך להתפתח, היא תסכן את עצם קיומנו.

מהן הסכנות בשחיתות שלטונית? היא פוגעת בשוויון וגורמת נזק כלכלי, אבל בעיקר היא מאיימת על עצם הדמוקרטיה מפני שהיא מערערת את האמון בשלטון. כאשר השחיתות השלטונית היא מעשה יום-יומי, אנו נוטים שלא לסמוך על המנהיגות מפני שאנו חוששים שההחלטות שלה נגועות בשחיתות. במצב כזה הציבור עלול להתייאש מן השלטון הנבחר ומן השיטה הדמוקרטית ולחפש מזור בדמות מנהיג חזק  "שינקה את האורוות".

אחד המאפיינים של מדינת מושחתות הוא שהשלטון משרת קבוצה קטנה של אנשים מושחתים: הוא מקבל החלטות לא משיקולים ענייניים אלא משיקולים אישיים; הוא ממנה אנשים לא מתאימים;  הוא נותן רישיונות או זיכיונות לגופים לא ראויים, וכל המערכת של השירות הציבורי נהרסת. שחיתות שלטונית לא "מסתובבת" רק במסדרונות השלטון. בטווח הארוך היא משחיתה את החברה כולה, למשל בשל ההכרח לתת שוחד כדי לקבל שירות. תחת שלטון מושחת כיבוד החוק נשחק, וכך גם תחושת הסולידריות והאחריות כלפי החברה. תחת שלטון כזה, מה הטעם לשלם מסים או לשרת בצבא? כל אחד לעצמו.

ניתן להחליף שליט מושחת, אך אם השחיתות מתפשטת גם בציבור הרחב, קשה מאוד לעקור אותה גם כאשר השלטון מתחלף. לכן הבעיה הקשה במיגור השחיתות היא עקירת תסמיניה המוקדמים. היא מכרסמת באופן איטי וסמוי בטרם היא מתפרצת באופן גלוי ונרחב, ולכן צריך להתריע נגד השחיתות וסכנותיה בטרם יהיה מאוחר מדי.

שחיתות שלטונית וסוגיה

שחיתות שלטונית (או פוליטית) היא שימוש בלתי הולם במשאבי השלטון שלא לטובת הכלל, אלא למען אינטרס פרטי או מפלגתי. כל משרה ותפקיד בדמוקרטיה מוטלים על אדם על מנת שישרת את החברה, כנאמן של הציבור. אם הוא משתמש בכוח הזה כדי לשרת אינטרס אחר (לרבות אינטרס פרטי של מקורב, חבר, בן משפחה, או אינטרס מפלגתי), הרי הוא מועל באמון הציבור ופועל באופן מושחת. הדוגמאות הבולטות ביותר לשחיתות שלטונית הן עבירות שוחד על כל סוגיו כדי להטות החלטות שלטוניות לטובת אינטרס פרטי וגנבה מקופת הציבור. אבל צריך לזכור שלא כל שחיתות היא בהכרח גם עבירה פלילית.

במחקרים על שחיתות שלטונית קיימים אפיונים נוספים המקטלגים התנהגות כמושחתת ובלתי-מושחתת. חלוקה מקובלת אחת, המבדילה בין תרבויות וחברות שונות, היא חלוקה על-פי סוג הפגיעה הנובעת מן ההתנהלות. בתמצית, הנה ההגדרות לפי איפיון זה:

  • פגיעה בחוק: יש הגורסים כי רק התנהגות שאיננה חוקית יכולה להיחשב מושחתת.
  • פגיעה באינטרס הציבורי: התנהגות הפוגעת באינטרס הציבורי יכולה להיחשב מושחתת בין שהאינטרס הציבורי מוגדר באופן רחב ובין שהאינטרס הציבורי מוגדר על-פי תוכן ההחלטה בלבד.
  • סלידה של דעת קהל: התנהגות שמוגדרת כשחיתות על-ידי ציבור מסוים, או מומחים, אנשי מוסר וכדומה.
  • פגיעה בתהליך הדמוקרטי: שחיתות היא קידום עניינים באופן העוקף את ההליך הדמוקרטי או פוגע בו, בין שקידום עניינים זה הוא חוקי ובין שאינו חוקי, בין שאפשר להצביע על פגיעה באינטרס הציבורי מעבר לכך ובין שלא, תהא אשר תהא דעת הקהל בסוגיה.

קיימת הבחנה נוספת של חוקרי התחום בין כמה סוגי שחיתות שלטונית:

  • שחיתות שחורה מוגדרת כהתנהגות שלילית בלתי נסבלת מבחינה ציבורית. שחיתות שחורה כוללת עבירות פליליות של עובד או נבחר ציבור כגון שוחד וגנבה, קבלת מתנות אסורות, הטיית מכרזים, מעילה, מינויים פסולים והעדפת מקורבים, שימוש במידע פנים, הפרת אמונים ופעולה בניגוד עניינים, עבירה חמורה על חוק המפלגות, מתן עדות שקר, שיבוש הליכי משפט וכדומה.

חשוב לציין כי ניצול כוחה של המשרה השלטונית לרעה גם אם אינו מגיע לרף פלילי עלול בחברות מסוימות להיחשב ל"שחיתות שחורה". למשל, עבירות אתיות במדינות שהתרבות שלהם מייחסת חשיבות רבה לנורמות שלטוניות (והסנקציות האתיות ברורות, כמו למשל דרישה להתפטרות שרים הנחשדים בעבירות חמורות עוד בטרם הרשעה פלילית). שחיתות שחורה היא איפוא שחיתות שיש עליה הסכמה בין האליטה של אותה חברה, ובכלל זה המחוקקים, לבין הציבור מבחינת גינויה של פעולה מסוימת והרצון בענישה בגינה. ברוב המקרים שחיתות שחורה תהא גם בלתי חוקית ותיחשב להתנהגות פלילית.

  • שחיתות אפורה מתקיימת כאשר אין הסכמה בין האליטה לבין הציבור בנוגע להתנהגותו של משרת ציבור ודרישות הענישה לגבי מעשיו שנויות במחלוקת, בין אם מפני שהאליטה מאמצת גישה מחמירה יותר ואם מפני שלציבור גישה מחמירה יותר.

שחיתות אפורה מצויה בדרך כלל במגרש האתי-מוסרי. אנחנו מכנים אותה "אפורה" מפני שמדובר במעשים מושחתים שאין להם מובהקות פלילית או שכאמור הם שנויים במחלוקת, או שיש לגביהם איסור בחוק הפלילי, אבל מדובר במקרים בעייתיים להוכחה ולהרשעה בבית המשפט. ככלל, כדי לצמצם את השחיתות האפורה יש צורך בקוד אתי או משמעתי מפורט וברור לאנשי ציבור, המגדיר את המותר ובעיקר את האסור.

מה נכלל בהגדרת "שחיתות אפורה"? חלק מהמינויים הפוליטיים עדיין נמצאים בתחום ה"אפור" הזה; קבלת החלטות שלטוניות לגיטימיות ממניעים זרים; נפוטיזם במוסדות ציבור שאינו אסור אבל כמובן שנוי במחלוקת; "פרוטקציה" שלטונית, שלא גרמה נזק לציבור ברם היה בה טעם לפגם וכדומה.

  • שחיתות לבנה:  היא מעשים חוקיים של איש ציבור, שאין מענישים בגינם, אם כי ניתן לראות בהם פגם מוסרי. תופעת "הדלת המסתובבת" למשל, בה מתמנה רגולטור לאחר סיום תפקידו לתפקיד בכיר בארגון שהושפע מהחלטותיו בתקופת כהונתו, אף שהמינוי נעשה בתום תקופת הצינון המוגדרת בחוק. מדובר בשחיתות "נסבלת" מבחינת הציבור והאליטות. סוג נוסף של "שחיתות לבנה" היא מעשים גבוליים הנסלחים ברובם, כגון שימוש במכונת צילום במקום עבודה ציבורי, היינו ניצול רכוש פעוט ערך של עובד הציבור למטרות פרטיות.

מהי שחיתות חוקית?

בצדה של השחיתות הפלילית קיימת שחיתות ציבורית חוקית. שחיתות חוקית מעלה שאלות עקרוניות כמו למשל – כיצד יש להתייחס לתרומות חומריות גדולות שניתנות למועמד לתפקיד ציבורי כלשהו שמטרתן להשפיע על האופן שבו הוא ימלא את תפקידו אם וכאשר ייבחר? כיצד יש להתייחס לשדלנים (לוביסטים) שמבקשים ליצור אצל נבחר ציבור מסוים משוא פנים? כיצד יש להתייחס לבעל תפקיד בכיר בארגון ציבורי שנותן יחס מועדף לתורמים למען הארגון?

המסמך שלפניכם, שחובר על-ידי צוות בראשות עו"ד יואב סגלוביץ' (ניצב בדימוס, לשעבר ראש אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל), מתמקד בשאלות שמעלה השחיתות החוקית, שמכונה גם לעתים "שחיתות לבנה" (פעולות הנתפסות בעיני הגורמים המחליטים ודעת הקהל כשחיתות נסבלת, למרות שייתכן שאין לסובלה) ו"שחיתות אפורה" (פעולות שאין הסכמה בעניינן בין הגורמים המחליטים לבין דעת הקהל על מידת השחיתות בהן).

ניתן להגדיר שחיתות חוקית, או מוסדית, כהשפעה שיטתית ואסטרטגית שהיא חוקית, או אף נחשבת אתית בזמן נתון, הפוגעת באפקטיביות של המוסד על ידי הסטתו ממטרתו. ההמשגות החדשות לשחיתות מדגישות שהגורמים לשחיתות הם לא בהכרח אך ורק חוסר המוסריות של מקבלי ההחלטות ועובדי הציבור, אלא גורמים המושרשים בתוך המבנים המוסדיים והתרבות הפוליטית. כדי לצמצם את השחיתות ולמגרה אין טעם להסתפק רק בענישה מחמירה, אלא יש גם לאתר את גורמי העומק שמביאים לכך שלעתים גם אנשים הגונים בבסיסם פועלים בדרכים פסולות. בהמשך יש לפעול לשנות את המבנים והתרבות המוסדיים היוצרים שחיתות חוקית. בבסיס שינוי המבנים והתרבות המוסדיים עומדת השאלה המהותית של מה צריך לעשות כדי לטפח אתוס של נאמנות לציבור ואיך להביא לכך שנבחרי ציבור ועובדי ציבור יבינו את החשיבות הרבה שיש ליעילות ולהוגנות במילוי תפקידם, בניגוד לגישה הגורסת כי תפקיד ציבורי הוא אמצעי להפקת טובות הנאה אישיות או דרך להישרדות אישית.

לעיתים השחיתות החוקית הרסנית הרבה יותר מהפלילית. שרת משפטים שמקבלת תרומות מלוביסט ולאחר מכן מקדמת חוק עבורו – זה חוקי במדינת ישראל. עשרות מיליוני שקלים מתקציב המדינה שמועברים לחברי-כנסת בתמורה להצבעות בעד תקציב – גם זה חוקי לחלוטין בישראל. גם שימוש בכספי ציבור לפינוקים אישיים, מינוי מקורבים, ופעולה בניגוד עניינים – הפכו לגיטימיים.

בממשלה הנוכחית מתוך 31 שרים וסגני שרים, 16 מעורבים בשחיתות (פלילית וכזו שאינה פלילית):

 

הספרות המקצועית בנושא השחיתות החוקית עדיין בחיתוליה. נייר זה (שהופק במסגרת המכון בישראלי לדמוקרטיה וכנס הורביץ לחברה ולכלכלה) מציע מסגרת ראשונית להבנת הגורמים לשחיתות חוקית וכן לפירוט אסטרטגיות הפתרון לשחיתות זו.

לעיון במסמך המלא:

איך מודדים שחיתות?

אין חברה ואין מדינה שלא הייתה בה, שאין בה או שלא תהיה בה שחיתות שלטונית. הפיתויים גדולים מאוד, משאבי השלטון עצומים ולא כל האנשים הגונים. למרות שאנו יודעים זאת, קשה מאוד לכמת את השחיתות, מפני שרובה ככולה נעשה במחשכים. במקרה של שוחד למשל הן לנותן והן למקבלו אין אינטרס לספר עליו. לפיכך, לעולם לא יהיו נתונים בדוקים על היקף השחיתות השלטונית והערכות הן שהמקרים הבודדים שנחשפים מהווים רק את קצה הקרחון.

כדי לקבל בכל זאת תמונה על מצב השחיתות בישראל אנחנו משתמשים בסקרים, ראיונות ושאלונים הבוחנים בעיקר שתי שאלות:

  1. האם הציבור חושב שהשלטון מושחת?
  2. מה מצב השחיתות בישראל באופן יחסי לשנים קודמות או יחסית למדינות אחרות?

שיטת המחקר הזו בעייתית, והשאלה מי קובע מהו מעשה מושחת היא מורכבת, ובכל זאת אם החלק הארי של הציבור חושב שמעשה פוליטי מסוים הוא מעשה מושחת – אזי תהה הגדרת השחיתות אשר תהה – למידע הזה יש ערך בפני עצמו.

בשנים האחרונות ארגונים בין-לאומיים שונים מפרסמים מדדי שחיתות שבוחנים תפיסות לגבי "רמת השחיתות" במדינות שונות.

ארגון "שקיפות בין-לאומית"  (Transparency International) מפרסם כמה מדדי שחיתות:

  • מדד CPI – הוא "מדד תפיסת השחיתות". זהו מדד שנתי בינלאומי המכונה גם מדד השחיתות העולמי. המדד מבוסס על חוות דעת של מומחים לגבי מידת השחיתות במדינות שונות ושאלונים המופצים בקרב פקידות מקצועית, פוליטיקאים ואנשי עסקים, הנשאלים מגוון שאלות לגבי מידת השחיתות באותה מדינה. בסקר האחרון לדוגמא נשאלו בין היתר השאלות הבאות: באיזו מידה המדינה נלחמת בשחיתות? האם נתקלת במקרים שבהם אנשי ציבור עשו שימוש לרעה בכוחם ובסמכותם? כיצד מתנהלים הליכי מינוי במגזר הציבורי? מהו היחס כלפי חושפי שחיתויות במדינה? האם הם זוכים להגנה על ידי הרשויות? האם נבחרי הציבור עושים שימוש נכון בקופה הציבורית?

טווח הציונים במדד נע בין 0-100 כאשר 0 מוענק למדינה הנתפשת כמושחתת ביותר ו- 100 למדינה הנתפשת כנקייה משחיתות. המדינות המושחתות ביותר הן באפריקה, אסיה ודרום אמריקה ואילו במדינות הסקנדינביות השחיתות היא נדירה.

מפת השחיתות העולמית על פי מדד CPI של Transparency International: 

מיקומה של ישראל לאורך השנים מראה כי חלה התדרדרות בשנות ה-90 של המאה הקודמת (המדידה החלה ב-1996), ואילו בשנים האחרונות חל שיפור בדירוג, ברם אנחנו עדיין מדשדשים אחרי רוב המדינות המפותחות. העובדה שאנחנו בחלק העליון של הטבלה היא חצי הכוס המלאה. המשמעות היא שישראל אינה מדינה מושחתת כמו רבות ממדינות העולם השלישי, אך כל הסימנים מעידים על כך שמדינת ישראל מידרדרת במדד השחיתות. מה שקשה ומסוכן הוא לא המצב שבו אנו נמצאים אלא המגמה. וידוע שכאשר השחיתות מתפשטת והופכת לחלק מהתרבות הלאומית, כמעט שאי אפשר לבלום אותה.

ציון גבוה מלמד על מדינה נקייה יותר משחיתות כאשר המדינה הנקייה ביותר במדד נמצאת במקום 1 בדירוג העולמי (דנמרק) והמושחתת ביותר במקום 176 (סומליה). קראו עוד השחיתות בישראל ב"האם ישראל מדינה מושחתת"

  • מדד GCB – הוא "ברומטר השחיתות העולמי", מפורסם אחת לכמה שנים. בניגוד למדד CPI המבוסס על חוות דעת, הברומטר הוא סקר בקרב הציבור הרחב באותה מדינה המחווה דעתו על מצב השחיתות והנשאלים נסקרים גם על ניסיונם האישי.

הסקר האחרון פורסם בשנת 2013 וממנו עולים הנתונים הבאים:

  • 73% מהישראלים סבורים שהשלטון מנוהל על ידי קומץ בעלי אינטרס.
  • הגוף הנתפס כמושחת ביותר בישראל הוא המפלגות הפוליטיות עם ציון של 4.2 (בסקאלה של 1-5), מיד אחריהן מדורגים מוסדות הדת עם ציון 4.1.
  • 12% מהישראלים טענו כי שילמו שוחד לאחד ממוסדות השלטון.
  • עוד חושף הסקר כי 89% מהציבור בישראל סבורים כי קשרים אישיים חיוניים על מנת לקדם את עניינם מול הרשויות. מדובר בנתון הגבוה ביותר מבין כל מדינות מערב אירופה שנבדקו בסקר, כאשר הממוצע העולמי עומד על 63%.

ארגון "שקיפות בינלאומית" מפרסם אומדן נוסף – "סקר משלמי השוחד", הבודק את נכונותן של חברות זרות לשלם שוחד. גם הבנק העולמי מפרסם מעת לעת מדדים בנושא מצב השחיתות במדינות שונות. המדדים מתבססים גם הם על סקרים שעורכים גופים בין-לאומיים בקרב אוכלוסיות יעד מסוימות (קהילת העסקים, ארגונים לא-ממשלתיים, פקידי ממשלה, סוכנויות העוסקות בהערכות סיכון ועוד). גם כאן מדובר במדדים סובייקטיביים  המשקפים הערכות. במחצית הראשונה של 2005 פרסם הבנק העולמי דו"ח השוואתי שסוקר שישה מדדים של איכות השלטון במדינות שונות ובהם גם מדד בנושא השליטה בשחיתות (Corruption of Control) בכל ששת המדדים קיבלה ישראל ב-2004 ציון נמוך יותר מזה שניתן לה ב-1998. בסקר האחרון שנערך בשנת 2007 המצב לא השתנה מהותית. נתונים מלאים ניתן למצוא באתר הבנק העולמי.

בכל מקרה, ערכם של הסקרים הללו שנוי במחלוקת, היות שהם משקפים תפיסות סובייקטיביות ולא מדידה כמותית כלשהי.

האם ישראל מדינה מושחתת?

גועל נפש. זו התחושה שמציפה אותי כאשר אני שומע על מעלליו של ראש הממשלה. תחושת קבס מעסקאות אפלות שרוקח ביבי עם נוני מוזס הבעלים של "ידיעות אחרונות". שׁאט נֶפֶשׁ מאורח חייו המופקר על חשבון זולתו, פעם זה הציבור שממן לו את גחמותיו הפרטיות ופעם אחרת איש עסקים שממלא את ביתו בסיגרים יקרים ושמפניה במאות אלפי שקלים. לא יודע אם זה פלילי, זו ודאי התנהגות דוחה ובלתי ראויה.

תתפלאו לשמוע, אבל למרות אורח חייה הראוותני והנהנתני של משפחת נתניהו, ועל-אף שנשיא אנס השתחרר לא מכבר מן הכלא, ואפילו שראש ממשלה לשעבר שנטל שוחד עדיין מרצה עונש מאסר – המדינה שלנו איננה מדינה מושחתת. עדיין לא הגענו לתהום הזו, אבל הסכנה ממש-ממש פה לפתחנו.

מיקומה של ישראל לאורך השנים במדד השחיתות העולמי של Transparency International של מראה כי חלה התדרדרות בשנות ה-90 של המאה הקודמת (המדידה החלה ב-1996), ואילו בשנים האחרונות חל שיפור בדירוג, ברם אנחנו עדיין מדשדשים אחרי רוב המדינות המפותחות.

אתם מכירים מדינות מושחתות. ייתכן אפילו שביקרתם בהן. רוסיה היא מדינה מושחתת (יש אפילו תעריפון באינטרנט כמה צריך לשלם לפקידי ציבור), רבות מהמדינות בדרום-אמריקה טובעות בשחיתות עד צוואר. במה הן שונות מאיתנו? שם, במדינות המושחתות, כל מגע של האזרח עם נציגי השלטון (נבחרים ופקידי ציבור) מצריך שלמונים. אי-אפשר לסדר כלום בלי לשלם משהו. לא ניתן להוציא רישיון לעסק בלי לשחד את פקיד בעירייה, שוטר תנועה עוצר אותך – אתה מקפל ברישיון הנהיגה שטר כסף. החלטות שלטוניות נקנות במזומן. כולם כמעט לוקחים, כולם כמעט נותנים. אלה מדינות רקובות בהן השחיתות ממוסדת.

רובכם לא נתקל בבקשה לשוחד משוטר וכמעט איש ביננו לא התבקש לשלם "בקשיש" במשרד ממשלתי. אתם קוראים על שחיתות בעיתון, שומעים עליה בטלוויזיה או ברדיו, אבל מעטים בישראל חווים את "החוויה" באופן אישי. המדינה שלנו לא מושחתת עד היסוד, אבל יש בה סוג מסוים של שחיתות מסוכנת. מאוד מסוכנת.

ישראל נגועה בשחיתות שלטונית או מה שאנחנו מכנים גם שחיתות פוליטית. זו שחיתות הנפוצה בעיקר בדרגי הנבחרים וזולגת גם לפקידות הבכירה, ומשמעה: שימוש לרעה במשרה ציבורית על מנת להשיג טובות הנאה או רווח אישי. תמיד הייתה ותמיד תהיה שחיתות כזו. (בצורת שוחד, נפוטיזם או מעילות). לעולם לא נוכל למגר אותה לחלוטין – אבל צריך להיאבק בה בנחישות על מנת להרתיע וכדי שחלילה לא תתפשט.

את חומרת השחיתות אנחנו בוחנים בשני סרגלים:

המדד הראשון הוא עד כמה היא מאורגנת? האם השחיתות היא יוזמה של יחידים או שהיא פועלת כארגון פשע בתוך מוסד ציבורי או ממשלתי? המדד השני הוא עוצמתה של השחיתות, שנעה כאמור משימוש שולי בטובות הנאה על מנת לעשות מחוות, דרך תשלום שוחד על מנת להשפיע על החלטות שלטוניות (כמו אצלנו), ועד לשוחד ממוסד המשחית את כל השדרה השלטונית. שיאה של השחיתות השלטונית מכונה קלפטוקרטיה, שבה אפילו אין העמדת פנים של יושרה. זהו משטר שמפנה עורף לטוהר המידות ולמוסר ואינו סולד מגנבים, רמאים ונותני ומקבלי שוחד.

החברה שלנו משוסעת כמעט בכל סוגיה. הוויכוח היכן יעבור הגבול שלנו הוא נוקב. המחלוקת על זהותה של המדינה שלנו ועל אופייה היא קשה. השיח הוא אלים ובעיקר מחנאי. אנחנו מתייצבים כמעט אוטומטית בכל ויכוח "במחנה" שלנו ועמדותינו נגזרות לפי הדובר ושיוכו הפוליטי ולא לפי הדברים. המשמעות היא קשה: אם מקבל השוחד הוא מהימין – המחנה הימני נוטה לסלוח לו. וכמובן גם ההיפך. אם העבריין הוא "שמאלני" – המחנה שלו יאתרג אותו. ומה על הערכים, על המוסר ועל טוהר המידות?

איני יודע כיצד יסתיימו החקירות של ראש הממשלה, אבל מסקנה אחת מתבקשת וברורה : הגיע הזמן שנבחר לנו מנהיגים שמהווים מופת ודוגמא אישית וניאבק בשחיתות ובמושחתים בלי קשר לזהותם הפוליטית. אחרת נגלוש לקלפטוקרטיה, מדינה מושחתת שבה אפילו אין העמדת פנים של יושר וטוהר מידות.

 שקיפות וחופש המידע

"אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר", את הביטוי הזה תבע ב-1914 המשפטן היהודי ושופט בית המשפט העליון לשעבר בארה"ב לואי ברנדייס. הוא מבטא את עיקרון השקיפות במערכות הציבוריות, המהווה אמצעי טיפול יעיל במיוחד למניעת שחיתות.

ב-1998 חוקקה כנסת ישראל את חוק חופש המידע, ולפיו זכותו של כל אזרח לקבל מידע בעל אופי ציבורי מכל רשות ציבורית, בכפוף למגבלות שנועדו לאזן בין הזכות למידע לבין זכויות אזרח אחרות כגון הזכות לפרטיות ושיקולים נוספים כגון שמירה על ביטחון המדינה וכדומה. מדובר באחד החוקים המהותיים למימוש ערכי הדמוקרטיה במדינת ישראל והוא מרכיב מרכזי ביישום עיקרון זכות הציבור לדעת. אבל, וזה "אבל" משמעותי – החוק רחוק מלספק את השקיפות הנדרשת מן הגופיים הציבוריים. התקוות שהחוק יביא ל"מהפכת שקיפות" במערכת היחסים שבין הרשויות הציבוריות לאזרח נכזבו במידה רבה. לעתים זהו המנגנון הביורוקרטי הסבוך ומשך הזמן הבלתי נסבל מיום הגשת הבקשה עד לקבלת המידע, לעתים רשויות ציבוריות מנצלות לרעה את הפטורים המהותיים שהוכנסו לחוק במטרה לעקרו מתוכן ולעתים פשוט לא ניתן לדרוש מידע ציבורי מגופים שונים מפני שאינם כפופים לחוק. מבקשי מידע נתונים לחסדיהם של ממונים ברשויות ללא כל ערכאת ערעור, למעט בית המשפט המנהלי שפניה אליו כרוכה בהוצאות נכבדות. בסופו של יום, החוק לא מהווה כלי שימושי לאזרח ולגופים אזרחיים המבקשים לפקח על רשויות המדינה ולראיה, תדירות השימוש בו היא מהנמוכות במערב.

לחופש המידע דרושה נציבות 

חוק חופש המידע שחוקק ב1998 רחוק כאמור מלספק את הציפיות. בישראל 2017 מסובך מאוד ולעתים בלתי אפשרי להשיג מידע ציבורי מרשויות המדינה ומגופים ציבוריים. לשם הנגשת המידע, כמעט בכל המדינות הדמוקרטיות פועלת נציבות חופש מידע שתפקידה לפקח על יישומו של החוק, ליזום פרסום מידע ציבורי באופן אקטיבי ולהוות ערכאת ערעור מנהלתית. מדינת ישראל היא היחידה בה נחקק החוק בשני העשורים האחרונים שלא הקימה נציבות כזו. ללא נציבות חופש מידע, אין זה פלא שהחוק בקושי מיושם. הצעת חוק חופש המידע שהגשתי (תיקון – יישום שקיפות המידע לטובת הציבור) מבקשת להקים נציבות כזו בישראל. בנוסף, מוצע לחייב את הרשויות לנהל פרוטוקולים ולהעמידם לעיון הציבור. אם חשבנו שניהול פרוטוקול הוא עניין מובן מאליו, מסתבר שלמרות שבית המשפט קבע לא אחת שרישום מסודר הוא עיקרון יסוד של המשפט המנהלי, החוק הישראלי לא הסדיר עד היום כל חובה שכזו. ישנן רשויות ציבוריות שמנצלות זאת ונמנעות מרישום על מנת להימנע ממתן דין וחשבון. סעיף נוסף בחוק, סעיף ישיבות פתוחות לציבור, שואב השראה מה-"Open Meetings Act" בארצות הברית וקובע כי בשורה ארוכה של ישיבות בהן מפעילים גופים ציבוריים סמכות על פי דין, או מתכנסים לפי הוראות הדין או מפעילים סמכות שיפוטית או מעין שיפוטית, תהיה אפשרות לציבור לצפות במהלך הישיבה.

הצהרות הון, רכילות או עניין הציבור?

הצעת החוק הראשונה שהגשתי כחבר כנסת היא הצעת חוק לחשיפת הצהרות ההון של נבחרי הציבור. החוק בישראל קובע כי על כל חבר כנסת להגיש הצהרת הון תוך 60 יום מרגע השבעתו. מה יש בהצהרה? מידע הנוגע להון של חבר הכנסת, הנכסים, הזכויות, ההתחייבויות והחובות שיש לו ולבני משפחתו ומידע בדבר כלל מקורות ההכנסה וסכומי ההכנסה שלו ושל בני משפחתו. עדד כאן הכל טוב ויפה, אלא שההצהרות האלו נכנסות למעטפה, משם לכספת, לא נבחנות ולא נפתחות אלא בהסכמת חבר הכנסת. נדמה אם כן כי החוק אינו משרת את המטרה והיא שקיפות האינטרסים הכלכליים של נבחרי הציבור. מצד שני, גם לחבר כנסת נשמרת הזכות לפרטיות.

בשנים האחרונות עלה הנושא לסדר היום שוב ושוב אך לטעמי, רוב השיח התרכז בצד הצהוב, הרכילותי של העניין. לא ברור למשל, איזו תועלת לטוהר המידות תצמח מפרסום סכום היתרה בבנק של שר, או כיצד נמגר את השחיתות כשנדע כמה דירות יש למועמד לנשיאות? הצעת החוק שיזמתי יחד עם ח"כ לשעבר פנינה תמנו-שטה מבקשת לחייב את המכהנים במשרה ציבורית בשקיפות בכל הנוגע לאינטרסים כלכליים אישיים אשר עשויים להביא לניגוד עניינים ולפגוע בטובת הציבור. הצעת החוק תבטיח כי בידי הציבור יהיה מידע על הטבות חומריות שיכולות להשפיע על מעשיהם של נושאי משרה, על דברים שהם אומרים או על הצבעותיהם בממשלה ובכנסת. החוק אינו מחייב את נושאי המשרה לחשוף את סכומי הכסף שברשותם, אלא רק את סוגי האינטרסים הרלוונטיים ומקורותיהם כמו גם עדכון הפרשי סכומים כאשר חל שינוי בהונם במהלך כהונתם ושנה מתום סיום תפקידם. זאת כדי לשמור על האיזון הראוי בין הצורך בשקיפות לבין שמירה על פרטיותם של נושאי המשרה ובני משפחתם. מוצע כי הפרטים שיחשפו על פי הצעת החוק, יפורסמו באתר האינטרנט של הכנסת כך שיהיו נגישים לכל.

לקריאה נוספת: